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2018年：财政部会从哪些角度规范地方政府融资行为？

阅读 961发布日期 2018-01-04

写在前面

就在12月23日，审计署公布了《关于2016年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》。其附件1中《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》，则不仅分析了近年来财政部已构建的规范举债机制、地方政府违规举债的成因，以及下一步的工作考虑。

从报告来看，2018年的财政严监管趋势的延续，应当是板上钉钉的事情了。需要去研究的，则是未来还会继续严堵哪些偏门，开大哪些正门。

财政部下一步工作考虑重点提要

严禁地方建设形象工程、政绩工程以及脱离当地财力可能的项目。

管控好新增项目融资的金融“闸门”。对没有稳定经营性现金流作为还款来源或无合法合规抵质押物的项目，金融机构不得提供融资，严格按商业化原则提供融资。

强化央企债务融资管控，严禁违规为地方政府变相举债。

坚持中央不救助原则，坚决打消地方认为中央会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。

严禁新设融资平台公司。

严禁融资平台公司做与政府信用挂钩的误导性宣传。

防止地方国有企业和事业单位“平台化”。坚决制止地方政府将公益性事业单位演变为融资平台。研究出台终身问责、倒查责任制度办法。

一、地方政府违法违规举债的四大原因

理解地方政府违法违规举债的原因，尤其是理解财政部总结出的原因是必要的。因为这些总结出原因，既是今后财政部完善监管政策时重点关注的问题，也是其规范地方政府融资机制，健全监督问责机制，乃至建立长效管理机制的依据所在。

另外，地方财力、财权与支出责任之间的协调有待提升；一般和专项债务的限额较紧、调整较难；真PPP体系不成熟、耗时长，也部分成为了地方政府不得不通过违规举债来进行融资的动因。

（一）部分地方领导政绩观不正确

财政部指出，有的地方党政领导干部过度举债谋政绩。有的地方政府建设项目缺乏统筹规划和长远考虑，急于超前发展，只管举债建设、不考虑还钱。

从客观上来讲，前期不合理的行政绩效考评制度，是引发地方举债搞建设冲动的重要原因之一。

长期以来，中国政府的绩效考核会偏重于经济指标，经济成果的总量以及增速，往往会较大程度上影响当地领导干部的仕途。尤其是那些建设项目，因能成为当地政府“可视化”的发展成果，而格外激起地方政府的投资冲动。

目前，中央已经明确我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。推动高质量发展，是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。同时明确了做好经济工作，必须坚持稳中求进，坚持底线思维，一步一个脚印向前迈进。

而且2017年的中央经济工作会议同时提出，要推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核，创建和完善制度环境。因而在内在动力和外在激励的两个方面，顶层设计已在逐步变革，扭转过去唯GDP论的衡量标准。

（二）项目实施责任不落实

财政部指出，有些地方审核基建项目把关不严，对目市场前景和经济效益测算不科学，没有充分考虑地方政府还款能力，存在风险隐患。

还有些项目单位未按项目批复要求落实各项建设资金来源，加剧风险隐患。

（三）一些金融机构推波助澜

1、财政部指出，有些金融机构认为地方政府不会也不敢破产，存在财政兜底幻觉，不再照市场原则评估政府背景项目风险，加上政府背景项目融资规模大，利率弹性小，因为机构和个人利益驱动，大量违规提供融资。

事实上，这也正是大部分金融机构至今热衷所谓“政信项目”的最根本的理由——几乎所有人都确信政府会兜底。

2、一些中央企业向金融机构融资后，通过合同约定由地方政府回购或保底收益等方式，参与地方政府项目建设，助推地方政府变相举债。

这个问题在43号文出台时就已经指出，并通过50号文重申。国发[2014]43号：明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。财预[2017]50号：地方政府及其所属部门不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。

（四）违法违规融资行为问责不到位

1、不少地方政府没有落实属地管理责任，甚至认为其有利于地方发展，对相关违法违规人员问责不到位，约束软化。

这个问题其实和问题一相辅相成：只要内在激励与外部激励机制不改变，这种现象是必然会存在的。

在一定程度上，《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》的通知（财预〔2016〕175号）对于这种现象有一定的牵制作用。专员办查实地方政府债务违法违规问题，应依据《预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》等作出处理；其中属于依法应追究有关政府及部门、人员责任的，专员办应提出处理意见报财政部。

但专员办还主要职责是检查监督。是要真正防患于未然，并在事后切实问责，还是要依靠从机制到激励到理念的更新。

2、金融监管部门问责金融机构的制度尚不健全，对相关违法违规行为处罚不严。

从银监会已经挂网的《行政处罚信息公开表》可以了解到，至今涉及地方政府违规举债的罚单不足十件。

尽管多起财政部已经曝光的违规举债案件中，背后都有金融机构的身影，但是从公开信息来看，至今在金融体系，因违规为地方政府提供融资而受到处罚的数量，确实不能算多。

二、财政部下一步六大工作考虑

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（一）坚决遏制隐性债务增量

1、进一步完善地方建设项目和资金管理。

财政部表示会加大财政约束力度，有效抑制地方不具备还款能力的项目建设。有关部门要加强监督管理，从严审核把关，严禁建设形象工程、政绩工程以及脱离当地财力可能的项目。

目前，对于PPP财政承受能力的评价方法和程序，主要依据财金[2015]21号《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》执行。

财政承受能力评估的内容，包括了财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估，是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。由于该项工作主要指标为每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例不超过10%。

财政部已经通过92号文重申，财政承受能力论证是PPP项目入库和实施的前提条件。各级财政部门要对本地区拟实施的PPP项目出具财政承受能力论证报告审核意见，方可纳入PPP项目库。并要求各省级财政部门应于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作。

从这个趋势来看，对于各地项目的监督核查力度可能会维持一个较高的水平。今年11月被曝光的包头地铁叫停一事，多少显示了今后中央对于该类项目的态度。

类似包头地铁的案例，可能在今后还会出现。

包头市规划了总长度达182.5公里的六条地铁项目，总投资为305.52亿元，其中由包头市地方财政的资本金部分为122.21亿元。但是开工建设仅2个多月的时间就被高层叫停了。叫停后，对当地基建项目采取了“暂缓一批，取消一批”的做法。

包头地铁投入和政府收入并不匹配。按照内蒙古自治区人民政府官网公布的包头市2016年预算执行情况显示，2016年包头市一般公共预算收入为271.2亿元。按照规划，包头市财政需要为地铁建设筹措的资金约等于2016年包头市近半年的公共预算收入。

中央叫停该地铁工程，就是为了防止地方财政风险的进一步加剧，尤其是地方财政收入和基建需要的资金总量不匹配甚至完全背离的一些项目。

2、管控好新增项目融资的金融“闸门”。

财政部提出要督促金融机构尽职调查、严格把关，对没有稳定经营性现金流作为还款来源或没有合法合规抵质押物的项目，金融机构不得提供融资，严格按商业化原则提供融资。

这一点的实现，一方面有赖于金融机构对于政府兜底幻觉的破除。另一方面需要财政和金融监督机构联合加强相应的政策落地、检查监督与事后处罚的力度。

其实在政府融资这一领域，真的不缺制度，缺的主要还是对于违规行为的有效查处，以及对于相关机构和个人的威慑性惩罚。

毕竟后期，中央政府用实际行动证明其真的不会兜底的可能性还是不大的，但通过金稳委的协调，进一步强化对于违规提供融资的金融机构及个人的检查和处罚力度，还是有可能的。

3、强化中央企业债务融资管控，严禁违规为地方政府变相举债。

（二）积极稳妥化解存量隐性债务。

1、坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。

这个原则，在两部文件中都提到过，

1、国发[2015]45号文地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。

2、国办函[2016]88号地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则。

其实对于地方政府相应债务的处置方式，国办函[2016]88号文其实都有相应明确要求：

（1）非政府债券形式的存量政府债务

对非政府债券形式的存量政府债务，经地方政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致，可以按照《合同法》第八十四条等有关规定分类处理：

——债权人同意在规定期限内置换为政府债券的

地方政府不得拒绝相关偿还义务转移，并应承担全部偿还责任。地方政府应通过预算安排、资产处置等方式积极筹措资金，偿还到期政府债务本息。

——债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的

仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回。地方政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。

（2）存量或有债务

——存量担保债务

存量担保债务不属于政府债务。按《担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门对其不承担偿债责任，仅承担适当民事赔偿责任，最多不应超过债务人不能清偿部分的1/2；担保额小于债务人不能清偿部分1/2的，以担保额为限。

具体金额协商确定。

——存量救助债务

存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，地方政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。

3、建立市场化、法治化的债务违约处置机制，依法实现债权人、债务人共担风险，及时有效防止违约风险扩散蔓延。相应机制也在国办函[2016]88号给出了指导。对于一般债务风险事件，如下处理：

（1）相关市县债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组，对风险事件进行研判，查找原因，明确责任，化解债务风险。

①一般债务违约

在保障必要的基本民生和政府有效运转前提下，可采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还，必要时可处置政府资产。对政府提供担保或承担必要救助责任的或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。

②专项债务因政府性基金收入不足造成债务违约

在保障部门基本运转和履职需要的前提下，应当通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。对部门提供担保形成的或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。

③因债权人不同意变更债权债务关系或不同意置换，导致存量政府债务无法在规定期限内依法转换成政府债券的

原债权债务关系不变，由债务单位通过安排单位自有资金、处置资产等方式自筹资金偿还。若债务单位无力自筹资金偿还，可按市场化原则与债权人协商进行债务重组或依法破产，政府在出资范围内承担有限责任。对政府或有债务，也按照上述原则处理。

市县政府出现债务风险事件后，原则上不得新上政府投资项目。在建政府投资项目能够缓建的，可以暂停建设，腾出资金依法用于偿债。

（2）确有必要时，可以启动财政重整计划。

市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，必须启动财政重整计划。

（3）市县政府应当将债务风险应急处置情况向省级政府报备。

3、坚持从实际出发，分类审慎处置，继续整改违法担保，纠正政府投资基金、PPP、政府购买服务中的不规范行为，鼓励地方政府合法合规增信，防范存量债务资金链断裂风险。

在这一方面，财政部已经有了50号文、87号文、92号文三个比较重要的文件抓手，明确了相应的不规范行为。

对应的政策红线已经有：

（1）政府投资基金

① 地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金。

② 地方政府及其所属部门参与设立创业投资引导基金、产业投资引导基金等各类基金时，不得

-承诺回购其他出资人的投资本金，

-承担其他出资人投资本金的损失，

-或者向其他出资人承诺最低收益。

③ 除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门设立政府出资的各类投资基金时，

-不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，

-不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，

-不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，

-不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

（2）PPP：

① 严禁以PPP项目名义举借政府债务。

② 严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。

③ 除法律另有规定外，严禁各级政府及其部门为社会资本或项目公司提供融资担保，防止企业债务向政府转移。

④ 除国务院另有规定，地方政府及其所属部门参与PPP项目时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金。

⑤ 地方政府及其所属部门不得

-以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，

-以任何方式向社会资本方承诺最低收益，

-对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

⑥ 严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。

⑦ 政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的PPP项目须从项目库中清退。

⑧ 政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的PPP项目须从项目库中清退。

（3）政府购买服务

① 不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。

② 年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。

③ 地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债。

④ 地方政府及其部门不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

⑤ 不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。

⑥ 严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。

⑦ 严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。

⑧ 严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。

⑨ 不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资。

而今后针对这些红线加大检查和处罚力度，并与金融监管部门合力加强对于金融机构相关的处罚力度，很可能成为2018年的重点之一。

（三）开好地方政府规范融资的“前门”。

1、适度增加地方政府债务限额。

地方政府一般债务重点用于支持易地扶贫搬迁、深度贫困地区基础设施等没有收益的公益性项目建设。财政部提出适度增加地方政府专项债务限额，稳步推进专项债券管理改革，支持有一定收益的公益性项目建设。

新预算法和43号文实施后，仅允许地方政府在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券的方式来举借债务。目前，地方政府债务限额偏低，加之与地方融资需求在规模、时间、期限上的不匹配，一直是被一些人认为反向拉动地方政府违规举债的局限之一。

财政部未来考虑适当增加地方政府专项债务限额，主要是考虑相比一般债券主要支持无收益的公益性事业，专项债券支持的则是有收益的公益性事业。

这样的专项债券，是以对应的政府性基金或专项收入偿还。财政部是希望地方着力发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券，打造中国版“市政项目收益债”，保障重点领域合理融资需求，发挥对地方稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的支持作用。

目前中国专项债券体系如下：

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2017年12月11日下午，深圳市通过深圳证券交易所政府债券发行系统成功招标发行2017年深圳市轨道交通专项债券，这是全国首例项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券（以下简称“专项债券”）新品种的新闻出现在财政部官网。

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可见发展地方政府项目收益与融资自求平衡的专项债券，发挥第三方专业中介组织作用，提高地方政府债务市场化水平，让政府举债在阳光下进行，是相应的一个重点推动方向。

2、支持地方政府合法合规与社会资本合作。

鼓励地方政府规范运用PPP、政府投资基金等方式。严禁PPP异化为新的融资平台，严禁政府投资基金、政府购买服务异化为“二财政”。

目前，财政部通过50号文、92号文等文件，再次重申了对于PPP等模式的规范要求。

但由于PPP目前尚未解决的一些问题，想要真PPP能够真正推广，还是需要顶层在法治建设、制度协调、及地方政府的契约精神培育上有更大的进步。

3、支持市场化融资和担保。

财政部鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府在出资范围内对担保公司承担责任。

这一点其实在今年的财预50号文中就已出现。50号文允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），构建市场化运作的融资担保体系，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。

这是对于或有负债的“疏堵”结合。对于地方政府提供担保的或有负债，在禁止的同时，50号文也指了一条明路。可以预测，这类担保公司的业务的主要对象，也主要集中于融资平台。

当然，这一举措有利于将地方政府的或有负债规范化、阳光化，也有利于测算规模和管理。更关键的是，通过担保公司将原来对债务担保中的政府信用转为企业信用，政府仅以出资额为限承担责任。

这其实和地方政府融资平台的处理思路类似，即平台公司可以举债，平台的债务政府也仅以在平台公司的出资额为限承担责任，而且都强调市场化运营，防止市场政府进行兜底的预期。

（四）稳步推动融资平台公司市场化转型。

这是个老话题了。43号文的精神即是以透明规范的地方政府债替代城投平台类债务，有利于化解地方政府债务的长期风险。43号文明确要剥离融资平台公司政府融资职能。存量债务处理上，属于政府应当偿还的债务要纳入预算管理，并允许通过发行债券和处臵政府资产偿还；不属于政府应当偿还的债务，应市场化处理，债权人应按照商业化原则承担相应损失。

可以说，此后无论是财政体系出台的一系列的规章制度，其实都是延续了新预算法及43号文的精神和主旨，在范围界定、流程设计、落实细则、惩处要求等各个方面进行补漏和细化，直至今日。

1、规范融资平台公司融资管理。

推动融资平台公司公开透明、合法合规运作，严禁新设融资平台公司。规范融资平台公司融资信息披露，充分披露企业及项目相关信息，严禁与地方政府信用挂钩的误导性宣传。

2、分类推进融资平台公司市场化转型。

妥善处理融资平台公司债务和资产，剥离融资平台公司政府融资职能，支持转型后的国有企业依法合规承接政府公益性项目。

市场化转型虽然有一系列政策推动。但是，有政策推动的也正说明其面临着巨大阻力，包括地方政府对融资平台惯性的依赖，融资平台的内部治理的阻力等等。

3、防止地方国有企业和事业单位“平台化”。

督促地方国有企业规范运作，坚决制止地方政府将公益性事业单位演变为融资平台。

（五）健全监督问责机制。

1、加强重点督查和审计。

未来财政部也应当会加强专员办对所在地政府债务实施日常监督，包括地方政府债务限额管理、预算管理、风险预警、应急处置，以及地方政府和融资平台公司融资行为。

2、研究出台终身问责、倒查责任制度办法，坚决查处问责违法违规行为。