来源：三万英尺

目录：

一、关于经济发展指导方针

二、关于双循环体系

三、对发展环境的基本判断

四、关于地方财政

五、关于政府职能

六、关于国企改革

七、关于基建投资

八、关于城镇化战略

九、关于房地产市场

十、关于货币政策

十一、关于金融监管

十二、关于资本市场

01

关于经济发展指导方针

选自《“十四五”时期经济社会发展指导方针》，作者李克强（现任国务院总理）。

坚持稳中求进工作总基调，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，统筹发展和安全，加快建设现代化经济体系，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现经济行稳致远、社会安定和谐，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步。

2020年面对新冠肺炎疫情冲击和世界经济深度衰退，我们在“六稳”基础上提出要“保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转”。做到“六保”特别是“前三保”，就能稳住经济基本盘、兜住民生底线。“六保”不仅是当前工作的着力点，也是“十四五”时期要面临和解决的重大课题。以保促稳、稳中求进，就能为实现更高目标夯实基础。

02

关于双循环体系

选自《“十四五”时期经济社会发展指导方针》，作者李克强（现任国务院总理）。

我国经济已经深度融入世界经济，要统筹国内国际两个大局，充分利用国内国际两个市场两种资源。我们强调构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，决不是要关起门来搞封闭运行，而是既要坚定实施扩大内需战略，也要更大力度扩大对外开放，构筑国际合作和竞争新优势。

选自《加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局》，作者刘鹤（现任国务院副总理，中央财经领导小组办公室主任）。

大国经济的重要特征，就是必须实现内部可循环，并且提供巨大国内市场和供给能力，支撑并带动外循环。从供求双方看，我们具备实现内部大循环、促进内外双循环的诸多条件，必须利用好大国经济纵深广阔的优势，使规模效应和集聚效应充分发挥。市场是全球最稀缺的资源，我们构建新发展格局和扩大内需，可以释放巨大而持久的动能，推动全球经济稳步复苏和增长。

从供给和需求的关系看，要坚持深化供给侧结构性改革这条主线。当前和今后一个时期，我国经济运行面临的主要矛盾仍然在供给侧，供给结构不能适应需求结构变化，产品和服务的品种、质量难以满足多层次、多样化市场需求。在坚持以供给侧结构性改革为主线的过程中，要高度重视需求侧管理，坚持扩大内需这个战略基点，始终把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来。

从国内大循环与国内国际双循环的关系看，国内循环是基础，两者是统一体。国际市场是国内市场的延伸，国内大循环为国内国际双循环提供坚实基础。发挥我国超大规模市场优势，将为世界各国提供更加广阔的市场机会，依托国内大循环吸引全球商品和资源要素，打造我国新的国际合作和竞争优势。国内大循环绝不是自我封闭、自给自足，也不是各地区的小循环，更不可能什么都自己做，放弃国际分工与合作。可以说，推动双循环必须坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放。

增强消费对经济发展的基础性作用，全面促进消费，提升传统消费，培育新型消费，发展服务消费。发挥投资对优化供给结构的关键作用，拓展投资空间，优化投资结构，推动企业设备更新和技术改造，推进一批强基础、增功能、利长远的重大项目建设。

03

对发展环境的基本判断

选自《完善现代金融监管体系》，作者郭树清（现任银保监会主席）。

我国经济正处于转向高质量发展的关键时期，面临人口未富先老、经济杠杆率过高、科技创新力不强、资源环境约束增大等重大挑战。资本边际效率下降，单位产出所需资金增多。受多重因素影响，金融业市场结构、经营理念和服务方式与高质量发展要求还很不适应。

金融体系内部风险仍在持续累积，一些长期形成的隐患并未彻底消除。疫情冲击下新老问题相互交织叠加。结构复杂的高风险影子银行容易死灰复燃。银行业不良资产反弹压力骤增。一些中小金融机构资本缺口加速暴露。企业、居民和地方政府债务水平进一步抬升。不法金融机构依然存在，非法金融活动屡禁不止。

选自《善于在危机中育先机、于变局中开新局》，作者张来明（现任国务院发展研究中心副主任）。

就我国“十四五时期”育先机而言，最重要的一个先机就是新一轮科技革命和产业变革。必须深刻认识到，科技是第一生产力，创新是引领发展的第一动力，还必须深刻认识到，当今世界国际竞争的核心领域在科技，谁掌握了先进的科学技术，谁才能有先进生产力、国际竞争力。

就我国“十四五时期”开新局而言，最重要的是加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。必须深刻认识到，面对全球政治经济环境复杂多变特别是传统国际循环日渐加大的不稳定性不确定性不安全性，我们难以凭借现成的发展格局来推进国家发展、保障国家安全。

04

关于地方财政

选自《建立现代财税体制》，作者刘昆（现任财政部部长）。

完善政府预算体系，加强政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算与一般公共预算统筹衔接。加强公共资源综合管理，将依托行政权力和国有资源（资产）获取的各项收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算管理。

强化预算约束和绩效管理，不断提升财政资源配置效率和资金使用效益。严格执行人大批准的预算，坚持先有预算后有支出，强化预算对执行的控制。严格规范预算调剂行为。加强中期财政规划管理，增强国家重大战略任务财力保障。进一步完善跨年度预算平衡机制，增强中期财政规划对年度预算编制的指导性和约束性。

明确中央和地方政府事权与支出责任。适当上移并强化中央财政事权和支出责任，重点将涉及生产要素全国流动和市场统一的事务，以及跨区域外部性强的事务明确为中央财政事权，减少委托事务，加强中央直接履行的事权和支出责任；按照地方优先的原则，将涉及区域性公共产品和服务的事务明确为地方财政事权。合理确定中央和地方共同财政事权，由中央和地方按规范的办法共同承担支出责任，进一步明晰中央和地方职责范围。

健全省以下财政体制。考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分，稳定地方预期。指导各地按照分税制原则科学确定地方各级政府收入划分，调动各级政府积极性，保证基层财政有稳定收入来源。推进省以下财政事权和支出责任划分改革，适度加强省级在维护本地经济社会协调发展、防范和化解债务风险等方面的责任。督促省级政府切实担负起保基本民生、保工资、保运转“三保”主体责任，加快完善省以下转移支付制度，推动财力向困难地区和基层倾斜，逐步建立基层“三保”长效保障机制。

增强基层公共服务保障能力。根据财政事权属性，厘清各类转移支付的功能定位，加大对财力薄弱地区的支持力度，健全转移支付定期评估机制。结合落实政策需要与财力可能，合理安排共同财政事权转移支付和专项转移支付规模，重点加强对基本民生、脱贫攻坚、污染防治、基层“三保”等重点领域的资金保障，支持地方落实中央重大决策部署。完善地区间支出成本差异体系，转移支付资金分配与政府提供公共服务的成本相衔接，加大常住人口因素的权重，增强资金分配的科学性、合理性。

健全地方税体系，培育地方税源。按照中央与地方收入划分改革方案，后移消费税征收环节并稳步下划地方，结合消费税立法统筹研究推进改革。在中央统一立法和税种开征权的前提下，通过立法授权，适当扩大省级税收管理权限，授权省级根据本地经济社会发展实际和需要，依法确定地方税具体税率、税收优惠政策等事项。

完善地方政府债务限额确定机制，一般债务限额与税收等一般公共预算收入相匹配，专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配。完善以债务率为主的地方政府债务风险评估指标体系，健全地方政府偿债能力评估机制。加强风险评估预警结果应用，有效前移风险防控关口。

防范化解地方政府隐性债务风险。完善常态化监控机制，决不允许通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子。硬化预算约束，全面加强项目财政承受能力论证和预算评审，涉及财政支出的全部依法纳入预算管理。强化国有企事业单位监管，依法健全地方政府及其部门向企事业单位拨款机制，严禁地方政府以企业债形式增加隐性债务。开发性、政策性金融机构等必须审慎合规经营，综合考虑项目现金流、抵质押物等审慎授信，严禁向地方政府违规提供融资或配合地方政府变相举债。清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能。健全市场化、法治化的债务违约处置机制，坚决防止风险累积形成系统性风险。加强督查审计问责，严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。

05

关于政府职能

选自《加快转变政府职能》，作者肖捷（现任国务院秘书长）。

不断完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象，全面提高政府效能，助推国家治理体系和治理能力现代化。

构建高水平社会主义市场经济体制，核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。这就要求抓住加快转变政府职能这个关键，将有效市场和有为政府更好结合起来，更加尊重市场经济一般规律，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，大力保护和激发市场主体活力；同时要继续创新和完善宏观调控，有效弥补市场失灵，着力推动形成新发展格局，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。

06

关于国企改革

选自《激发各类市场主体活力》，作者郝鹏（现任国务院国资委主任）。

深化供给侧结构性改革，按市场化原则推进战略性重组和专业化整合，提高国有资本配置效率，推进能源、铁路、电信、公用事业等行业竞争性环节市场化改革，清理退出不具备优势非主营业务和低效无效资产，完成剥离国有企业办社会职能解决历史遗留问题。优化国有资本重点投向和领域，加大新型基础设施建设投入，推动互联网、大数据、人工智能等同各产业深度融合。

健全市场化经营机制，围绕激发活力、提高效率，着力深化劳动、人事、分配三项制度改革，优先支持商业类子企业加快推行职业经理人制度，全面推进用工市场化，建立健全按业绩贡献决定薪酬的分配机制，灵活开展多种方式的中长期激励。强化国有企业独立市场主体地位，深入推进公司制股份制改革，切实维护企业法人财产权和经营自主权，使国有企业在市场竞争中实现优胜劣汰。坚持公开透明，建立健全国有企业信息公开制度，打造阳光国企。

深化国有企业混合所有制改革。这是激发国有企业活力的重要途径。要坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，分层分类深化混合所有制改革，把工作重点放在国有资本投资、运营公司出资企业和商业类子企业上，既支持民营企业等社会资本参与国有企业混合所有制改革，又鼓励国有资本投资入股民营企业。

健全管资本为主的国有资产监管体制。这是激发国有企业活力的重要保障。要深化政企分开、政资分开，推进经营性国有资产集中统一监管，推动社会公共管理部门不行使国有资产出资人职责，国资监管机构不行使公共管理职能。推动国资监管机构职能转变，坚持授权与监管相结合、放活与管好相统一，优化监管方式手段，注重通过公司章程、法人治理结构履职尽责，对不同企业实行差异化分类考核、分类监管，强化监督协同、严格责任追究，切实维护国有资产安全。深化国有资本投资、运营公司改革，调整优化管控模式，国有资本投资公司更加注重服务国家战略、提升产业竞争力，国有资本运营公司更加注重提升资本运营效率、提高资本回报水平。

07

关于基建投资

选自《统筹推进基础设施建设》，作者归桦。

“十四五”及今后一段时期是全球新型基础设施大建设大发展大演进的关键期，是新型基础设施和传统基础设施融合发展的加速期。当前重点是加快第五代移动通信、工业互联网、大数据中心等建设。

选自《加快建设交通强国》，作者李小鹏（现任交通运输部部长）。

优化完善综合运输通道布局，补齐内河水运、中西部铁路等短板，以推进实施川藏铁路、西部陆海新通道、沿边沿江沿海交通等一批战略性、基础性重大工程项目为牵引，推进综合立体交通网提质扩容。要提升城市群都市圈交通承载能力。推进京津冀、长三角、粤港澳大湾区和成渝地区双城经济圈等交通一体化，形成以轨道交通和高速公路为骨干的多节点、网格化、全覆盖布局，打造一批国际性、全国性综合交通枢纽。

08

关于城镇化战略

选自《加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局》，作者刘鹤（现任国务院副总理，中央财经领导小组办公室主任）。

我国正处于城镇化快速发展时期，这个过程既创造巨大需求，也提升有效供给。要发挥中心城市和城市群带动作用，实施区域重大战略，建设现代化都市圈，形成一批新增长极。城乡区域经济循环是国内大循环的重要方面。要推动城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局发挥各自比较优势，提供优势产品。

选自《构建国土空间开发保护新格局》，作者杨伟民（现任全国政协经济委员会副主任）。

城市化地区的主体功能是提供工业品和服务产品。从城市化的角度就是城市群地区。京津冀、粤港澳大湾区、长三角以及成渝地区等是我国重要的城市化地区或城市群地区。

农产品主产区的主体功能是提供农产品。东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区等都是我国重要的农产品主产区。

生态功能区的主体功能是提供生态产品。我国大小兴安岭森林生态功能区、三江源草原草甸湿地生态功能区、祁连山冰川与水源涵养生态功能区，以及青海三江源国家公园、东北虎豹国家公园、大熊猫国家公园等各级各类自然保护地都是生态功能区。

选自《推动区域协调发展》，作者尹艳林（现任中央财经领导小组办公室副主任）。

东北地区要加快现代化经济体系建设，有效整合资源，主动调整经济结构，加快发展新技术、新业态、新模式，培育新增长点，加快培育资源枯竭地区接续替代产业，发展壮大优质农业、装备制造业。

中部地区作为未来新型城镇化、新型工业化的主战场，要打造成为国家现代化经济增长的新动能区域。

东部地区要继续发挥改革开放先行、综合创新能力强、现代制造领先、服务业高端等优势，率先带动全国经济现代化，引领我国参与国际经济竞争。有序推进东部沿海产业向中西部地区转移，促进东中西、南北方经济协调高质量发展。

选自《推进以人为核心的新型城镇化》，作者胡祖才（现任国家发改委副主任）。

19个城市群承载了我国75%以上的城镇人口、贡献了80%以上的国内生产总值。实施城市更新行动，…,四是加强城镇老旧小区改造，对城区内功能偏离需求、利用效率低下、环境品质不高的存量片区进行更新改造。力争（到“十四五”期末）基本完成2000年底前建成的老旧小区改造任务，有序推动老旧街区、老旧厂区、城中村改造。

09

关于房地产市场

选自《加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局》，作者刘鹤（现任国务院副总理，中央财经领导小组办公室主任）。

房地产业影响投资和消费，事关民生和发展。要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，坚持租购并举、因城施策，完善长租房政策，促进房地产市场平稳健康发展。

选自《完善现代金融监管体系》，作者郭树清（现任银保监会主席）。

坚决抑制房地产泡沫。房地产与金融业深度关联。上世纪以来，世界上130多次金融危机中，100多次与房地产有关。2008年次贷危机前，美国房地产抵押贷款超过当年GDP的32%。目前，我国房地产相关贷款占银行业贷款的39%,还有大量债券、股本、信托等资金进入房地产行业。可以说，房地产是现阶段我国金融风险方面最大的“灰犀牛”。

选自《推进以人为核心的新型城镇化》，作者胡祖才（现任国家发改委副主任）。

坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，因城施策实施房地产市场调控，健全长效机制，促进房地产市场平稳健康发展。有效增加保障性住房供应，完善土地出让收入分配机制，探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房，完善长租房政策，扩大保障性租赁住房供给，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，推动实现全体人民住有所居。

10

关于货币政策

选自《建设现代中央银行制度》，作者易纲（现任中国人民银行行长）。

现代货币政策框架包括优化的货币政策目标体系、创新的货币政策工具体系和畅通的货币政策传导机制。货币政策以币值稳定为首要目标，更加重视充分就业。丰富货币政策工具箱，健全结构性货币政策工具体系。以深化利率市场化改革为抓手疏通货币政策传导机制，更好服务实体经济。

中央银行要实现币值稳定目标，需要以市场化方式对银行体系货币创造行为进行调控，前提是中央银行能够保持资产负债表的健康可持续，为此必须实行独立的中央银行财务预算管理制度，防止财政赤字货币化，在财政和中央银行两个“钱袋子”之间建起“防火墙”，同时要防止中央银行资产负债表承担企业信用风险，最终影响人民币信用。

金融监管和风险处置中的道德风险问题依然突出，市场纪律、破产威慑和惩戒机制尚未真正建立，地方政府和金融机构以社会稳定为由倒逼中央政府、中央银行承担高昂救助成本的问题仍未根本扭转。中央银行作为金融体系的最后贷款人，必须在事前事中事后全过程切实履行防控系统性金融风险的责任。

完善中央银行调节银行货币创造的流动性、资本和利率约束的长效机制，保持货币供应量和社会融资规模增速与反映潜在产出的名义国内生产总值增速基本匹配。增强货币政策操作的规则性和透明度，建立制度化的货币政策沟通机制，有效管理和引导预期。完善以公开市场操作利率为短期政策利率和以中期借贷便利利率为中期政策利率的央行政策利率体系，健全利率走廊机制，引导市场利率围绕央行政策利率为中枢波动。破除贷款利率隐形下限，引导金融资源更多配置至小微、民营企业，提高小微、民营企业信贷市场的竞争性，从制度上解决小微、民营企业融资难融资贵问题。

改善融资结构，大力发展债券市场和多层次资本市场，提高直接融资比重。保持人民币汇率弹性，发挥好宏观经济自动稳定器功能，实现内部均衡和外部均衡的平衡。完善宏观审慎管理体系，加强对系统重要性金融机构、金融控股公司与金融基础设施统筹监管，逐步将主要金融活动、金融市场、金融机构和金融基础设施纳入宏观审慎管理，发挥宏观审慎压力测试在风险识别和监管校准中的积极作用。

11

关于金融监管

选自《完善现代金融监管体系》，作者郭树清（现任银保监会主席）。

货币经济绝不能背离实体经济。商品经济由两个方面组成，一是产业代表的实体经济，二是金融代表的货币经济。实体经济是货币经济的根基，服务实体经济是金融的天职。然而，金融的本性决定其特别容易陷入自我循环的泥淖。因此，金融监管必须把防止脱实向虚作为主要目标之一。次贷危机前，欧美影子银行五年增长一倍以上，很大比例资金未流入实体经济。我国交叉金融业务一度也十分复杂，经过3年多的集中整治，总体风险开始收敛。

持续建设法治和诚信环境。金融的核心职能是信用中介，诚实守信和法治精神是金融运行的基础。一方面，金融机构要恪守职业道德，提供“货真价实”的金融服务；另一方面，股东、债务人等利益相关者也要依法依规，严格履约，不能以任何理由逃废债务。

构建权威高效的风险处置制度安排。加快确定系统重要性金融机构名单，科学设定评估标准和程序，提出更高监管要求。抓紧建立恢复与处置计划，引导金融机构设立“生前遗嘱”，确保危机时得到快速有效处置。与此同时，要完善风险处置方式，在防范系统性风险的同时，努力减少道德风险。落实金融机构主体责任，尽量采取“自救”，能自行化解风险或市场出清的，政府不介入。动用公共资金，必须符合严格的条件和标准。尤为关键的是，要健全损失分担制度。全面做实股权吸收损失机制，首先由股东特别是大股东承担损失，其他资本工具和特定债权依法转股、减记。高管层要通过延迟支付抵扣、降薪以及事后追偿等承担相应责任。

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关于资本市场

选自《提高直接融资比重》，作者易会满（现任证监会主席）。

重点任务包括：全面实行股票发行注册制，拓宽直接融资入口；健全中国特色多层次资本市场体系，增强直接融资包容性；推动上市公司提高质量，夯实直接融资发展基石；深入推进债券市场创新发展，丰富直接融资工具；加快发展私募股权基金，突出创新资本战略作用；大力推动长期资金入市，充沛直接融资源头活水。