一场新冠疫情，对全球经济社会造成巨大影响的同时，也让我国地方债成为政府稳增长、逆周期调节的重要抓手。近日，中诚信国际信用评级有限责任公司、中国国债协会与社会科学文献出版社共同发布《中国地方政府债券发展报告（2021）》，报告指出，目前地方债已成重要政策工具，同时风险不容忽视。

用作项目资本金增幅巨大

《报告》指出，在我国经济受疫情影响最为严峻的2020年上半年，地方债共计发行3.49万亿元，同比大幅增长约23%。地方债发行和使用进度也明显提前。

配合国家“两新一重”建设和疫情防控需要，新增专项债快速扩容，投向领域也更精准。此前占比较高的土地储备及棚户区改造品种暂缓发行，资金更多投向市政及产业园区建设、交通基础设施建设及民生领域。

据统计，2020年上半年发行的新增专项债中，用于市政及产业园区建设的比重居于首位，占发行规模的33%。其次为交通领域，占28%左右，主要用于铁路、轨道交通及公路建设等。专项债对“两新一重”领域的支持明显。投向民生领域的新增专项债比重为18%，其中超过一半的资金用于医疗卫生领域，助力补齐短板。

专项债用作项目资本金的模式得到进一步推广，撬动作用进一步放大。2020年上半年，有超过1600亿元的新增专项债作为项目资本金，约为2019年全年规模的24倍，投向超300个项目。

从偿债来源看，与2019年相比，2020年专项债资本金项目收入以项目自身收益为主，对土地出让收入的依赖减轻。涉及土地出让收入的项目仅占专项债用作资本金项目总数的13%左右。

地方政府债务余额25.66万亿元

《报告》指出，从全国看，地方债快速扩容的同时，债务风险不容忽视。首先是规模上升快，截至2020年底，地方政府债务余额为25.66万亿元，地方政府负债率较2019年上升了近4个百分点。

同时，由于实行省级政府代市县政府发行地方债这种模式，省级政府为市县政府承担了一定的隐性担保责任，或会造成市县政府的市场意识和偿债责任意识不足，导致风险错配及“向上转移”。

《报告》认为，2020年上半年，江苏、四川、湖北、山东、辽宁等省再融资地方债发行规模较大，或与债务滚动需求较大有关，其中辽宁再融资地方债占地方债总规模的比例为62%，为全国最高。

此外，我国地方债在管理机制方面，项目储备、筛选、申报机制欠完善。审计发现，由于项目安排不合理等原因，2019年有503.67亿元新增专项债资金未正常使用，其中132.3亿元闲置超过1年。而2020年对专项债项目投向领域的要求更高，且以往操作上较为熟练的土储项目不允许发债，部分地区存在项目储备不足的情况，较低行政层级政府也较难把握申报领域标准，或导致项目入库进度迟滞、安排不合理等问题。

建议推进地方债市场改革

2021年，专项债新增额度较2020年小幅下降0.1万亿元，仍保持3.65万亿元的较高水平。2021年新增地方债发行规模或达4.62万亿元，后续地方债仍将持续扩容。

《报告》建议，地方债尤其是专项债募投领域要持续聚焦“两新一重”建设，向惠及面广的民生项目倾斜，应对可能的突发事件。

针对目前我国地方债市场发展仍然存在的市场化程度不足、透明化程度较低的问题，《报告》建议持续推进地方债市场改革，要从深层次推进财政体制改革，提高政府决策的透明度、推动地方综合财务报告的编制和披露、强化地方财政审计的约束。要持续完善市场基础设施，以市场开放推动建立透明化、市场化、可约束的地方债融资渠道，优化债务风险处置机制。

此外，加快建立现代财政制度。地方债是债券市场的主要品种、财政政策的重要组成、宏观调控的重要手段。要坚定地推进财税体制改革，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，推动财政资金聚力增效。从中短期看，为防范地方债高速发展的潜在风险，地方债应全面细化管理“借、用、管、还”流程。